许思茹丨公共管理的智慧

“公共管理”一词的核心定义是指政府、公共机构或非营利组织运用管理理论、方法和工具，以有效配置公共资源、提供公共服务、实现公共利益为目标的活动。它的概念较为精简，但其中饱含各种智慧、涉及范围层面也广，要不断进行理论、制度、组织的革新方能适应变化的潮流以获得“满意”而不是“最佳”的效果。本文基于对《新公共行政》、《有效政府—全球公共管理革命》、《政治与行政》、《改革政府》等著作的阅读与理解，逐步厘清公共管理相关的概念、要素、过程，从而领略公共管理的智慧与魅力。

公共管理、政治和行政是公共事务治理的三大核心领域。那么，要在治理公共事务方面取得好的效果，达到预期目标或是消除方面问题时，需充分利用政治与行政的功能。“政治”是关于指导或影响政府政策的，即国家意志的表达；“行政”是关于执行政府政策的，即国家意志的执行。在所有的政府体制中都存在这两种主要的或基本的政府功能。（古德诺，2012：18）因此，可以说“一切文明社会都有某种形式的政府”，它“是我们用来作出公共决策的一种机制”，我们通过政府采取集体行动。（奥德本、盖布勒，2006：前言）

在卢梭的《社会契约论》一书中早已得知，政府是介于臣民和主权者这二者之间的使其进行沟通的中间体，任务是执行法律和维护自由。为实现国家意志的表达与执行，为保障公共权力的法律的设立与执行，需设立分立机构或称公共机构。且“立法是集权化的，而立法的执行则是分权化或地方化的”，从而产生“地方自治”这一概念与事实。（古德诺，2012：41）具体表现为，在民主政体中，不同地区的选民可以行使他们的权力来选择直接决策者，与他们合作以实现地方自治。（林德布洛姆，1988：51）

然而，国家意志的表达与国家意志的执行并不总是协调一致的，要通过处于正式的政府体制范围外、后来发展形成的政党制度，确保政治对行政的必要控制，使政治必须对行政具有一定的控制权。（古德诺，2012：22）同时，培养健全的公共舆论防止这种控制的不适当扩展，避免行政效率的下降、国家意志形式上的表达与实际的国家意志不符的情况出现。

我们生活在全球性市场的时代，生活在一个信息社会里，生活在一个以知识为基础的经济中，传统的公共管理理论不可能有效指导解决这一世纪政府面临的难题。工业时代的政府官僚机构既庞大又集权化，提供的公共服务千篇一律地标准化而又不看对象，因而不足以迎接迅速变化的信息社会和以知识为基础的经济的挑战。在全球公共管理运动中，出现“企业化政府”，它给这场改革运动带来新的启示。

将全面质量管理采用于公共机构，使其重视“后果、权力分散、防患于未然和市场机制”这5条原则。（奥德本、盖布勒，2006：序——美国的改革）这也展现了从传统的以制度为基础、权威为动力的策略向以市场为基、竞争为动力的策略转向。总结为以下特点：第一，生产率。政府借助多种办法在相同或更少的财政收入基础上提供更多服务；第二，市场化。用市场战略取代传统官僚体制下的命令—控制机制，进一步改变政府人员的行为；第三，服务导向。从接受服务的对象也即公民的角度设计政府服务项目，以消费者需求为导向；第四，放权。将政府权力在政府体系内部转移，甚至将其责任下放至地方政府，以对公民需求作出有效反应；第五，政策。提高政府设计和执行政策的能力，提高服务采购能力和服务效率；第六，对政策效果的负责。更加注重政策的产出和实际的效果。（凯特，2005：2）

“顾客至上、私营公司和竞争性市场在公共管理中将被置于更加中心的地位。”（马奇，2011：101）但是，以上的企业理论用于政府是不够的，因为它忽略了垄断的问题。而且政府是民主的和开放式的，它的决策与行动必定比公司企业缓慢，要为每个服务对象提供平等的服务，便不可能做到绝对的市场效率。所以政府不能完全“像企业那样运作”，其受维护公共利益、保障社会秩序、促进公平与发展等使命驱使。

全球公共管理改革运动纳入“生产率”、“市场化”、“服务导向”等新要素，拓宽公民服务的选择范围，等同于官僚体制的回应性。（弗雷德里克森，2011：34）并指出新世纪的政府公共治理要求“政府的高层管理者突破彼此的组织界限，携手合作，从而使得政府和它提供的服务对于市民来说更完美、更透明。”（凯特，2005：63）除此之外，“新公共行政要添加这样一个问题：这种服务增进了社会公平吗？”（弗雷德里克森，2011：4）

贾雷德·戴蒙德在《枪炮、病菌与钢铁》中指出环境对不同族群形成社会差异的影响。同样地，马奇认为现代社会中与福利、收入分配相伴随的社会分层对政治事件具有重大影响。（马奇，2011：4）柏林在《自由论》中明确指出，在现存的社会中，公正与平等属于仍然需要某种程度强制的理想，政府与法律的设立能够防止强者对权利自由的滥用。但是，即使在民主政府体制下，禀赋的不平等仍为突出问题。国家仍需继续借助社会工作在财富再分配、政治竞争等方面努力缩小社会差距，包括：提供教育、法律援助；组织松散的群体，赋予他们权利能够参与到公共决策形成过程；给予资金支持；扶持新闻媒体发展。

更重要的是，还要注重新公共行政的“新”在增进社会公平。这要求遵循公共行政的传统价值——经济、效率、效益、对民选官员的回应、责任的同时，更要强调适合我们时代的“新”价值——公民回应性、决策过程中员工和公民的参与、公共服务的公平分配、一系列公民选择的提供以及项目效益的行政责任。

决策过程是一个复杂的系统行为，受到制度框架、规则约束以及信息质量的深刻影响。这些要素共同塑造了决策的合理性、科学性和有效性。制度可以约束决策权、塑造决策路径，影响行政效率和国家意志的表达与执行。而适时改革旧制度可以释放出政府公务员的能量，有效发挥创造性，提升他们为公众服务的能力。

奥斯特罗姆借用抽水竞赛这一事例隐喻说明制度变革对环境资源问题的重要性和必要性。“现行制度不仅影响抽水决赛的激烈程度，而且影响不同参与者进行制度创新的相对动机。”（奥斯特罗姆，2000：169）其中，对流域水的供应量和需求量两类信息的掌握决定提起诉讼的时机是否正确，以保护自身的权利。可见“在竞争环境下，信息是有策略的行为者的一个工具。”（马奇，2011：10）政治决策分析也需要搜集尽可能充分的信息，排列选择并探究相应的可能后果，将其同目标进行比较，从而达到决策的理性。但分析是无止尽的，要为其付出的代价昂贵，且“信息本身就是一种博弈”，含有一定的代表性和意图。

政治决策是权力运用中公民、投票人、政党、利益集团领袖和直接决策者各自行使权力，互相影响和互相作用的过程。（林德布洛姆，1988：5）而政治并不完全等同于冲突的解决，解决冲突突出专家之间达成合作关系。这种合作有时需要运用权力促成，形成马克思·韦伯在《经济与社会》中区分的强制秩序。“权力本身是人们制定来管理决策过程的那些规则的产物”，（林德布洛姆，1988：58）

至于规则则是“累积经验的精妙总结，决定规则和应用合理规则的过程呈现了高层次的人类智慧、著述和研究。”（马奇，2011：21）遵守规则便可看作卢梭笔下的“社会契约”，即行为的恰当性带来恰当的对待。

公共管理的智慧不止于上述所阐述的，还体现在各个方面与环节当中。比如，设计与革新制度以减少冲突、促进合作，引入竞争机制以效率驱动服务……除此之外，随着政治经济全球化一体化、技术迭代更新，还要考虑政策与不同社会文化的契合性、用精确数据优化决策，等等。公共管理的智慧在于不是机械被动地执行制度，而是在各种不确定性下创造条件以实现公共利益。